陳民陳非遲
自2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”概念起，各大城市在近三年都逐漸進(jìn)入了城市更新的快速發(fā)展期。在地方層面，絕大部分直轄市和省會(huì)城市都出臺(tái)了針對(duì)城市更新的一系列政策，推動(dòng)和指導(dǎo)城市更新工作的落地實(shí)施。在“十四五”規(guī)劃中，國(guó)家也明確提出加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。
這類政策在投融資實(shí)施層面存在比較共性的提法，一是普遍強(qiáng)調(diào)了國(guó)資平臺(tái)的參與，特別是帶有公益性內(nèi)容的城市更新項(xiàng)目，在之前發(fā)表的《城市更新中地方平臺(tái)公司做好六個(gè)“主體”角色》中，專門(mén)論述了國(guó)資平臺(tái)作為城市更新項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施主體的作用；二是強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)引入社會(huì)資本，提高項(xiàng)目的投融資能力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化水平。
實(shí)踐中，在老舊小區(qū)改造等投資體量相對(duì)較小的項(xiàng)目上，已有了很多成功的政企合作案例。而在很多城市的更新工作都會(huì)涉及到規(guī)模體量較大、內(nèi)容種類繁多，例如各種老舊建筑和企業(yè)混雜的待更新片區(qū)項(xiàng)目上，常會(huì)遇到地方政府、國(guó)資平臺(tái)和社會(huì)資本之間的投融資合作，存在理不清路徑、劃不清邊界、找不到抓手等難題。
這類片區(qū)大型城市更新項(xiàng)目，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要解決合作問(wèn)題，需要運(yùn)用系統(tǒng)工程方法，通過(guò)“降維”來(lái)將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，解決投融資和政企合作問(wèn)題。
一、大型城市更新項(xiàng)目的分類邏輯
大型城市更新項(xiàng)目推進(jìn)難度大的本質(zhì)是由更新類別、實(shí)施路徑、投融資機(jī)制、專業(yè)要求等多樣化導(dǎo)致。
城市更新是一個(gè)廣義的概念，包含了多種類型的更新方法和功能導(dǎo)向，要做好“降維”工作，首先要理清楚大型城市更新項(xiàng)目到底涵蓋哪些類型。為了便于理解，我們從是否拆除重建與更新功能導(dǎo)向的角度，將大型城市更新項(xiàng)目歸為四大類進(jìn)行分析：
一是拆除重建且功能變更類。
這類項(xiàng)目通常指原有土地上的建筑形態(tài)、建設(shè)質(zhì)量和使用功能已不符合當(dāng)前所在區(qū)域發(fā)展的定位和需求，需要對(duì)原有土地需要進(jìn)行功能調(diào)整，原有建筑需要拆除重建，通常還伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的完善工作。
在這類最為常見(jiàn)的城市更新項(xiàng)目中，原有業(yè)主的參與方式也較為多元，有的業(yè)主訴求比較簡(jiǎn)單，給予合理補(bǔ)償后，就會(huì)搬遷走，土地由地方政府收儲(chǔ)后進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)；有的業(yè)主自身就具備一定的開(kāi)發(fā)能力并有參與開(kāi)發(fā)的意愿，在政府主管部門(mén)批準(zhǔn)的規(guī)劃方案下，自行改造或者引入投資合作伙伴進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)。
基于每個(gè)項(xiàng)目用地狀況，以及政府主管部門(mén)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件的不同，這類項(xiàng)目有可能實(shí)現(xiàn)自身的財(cái)務(wù)平衡；也可能有較為充分的盈余空間，給城市貢獻(xiàn)一部分配套用地或者代建一部分配套設(shè)施；又或者本身無(wú)法平衡，需要地方政府給予一定的資金補(bǔ)助。
二是拆除重建但功能不變類。
這類項(xiàng)目也有多種情況，如原為地方政府的公共設(shè)施用地，那么自然是地方財(cái)政承擔(dān)改造成本。也有一些比較特殊的情況，如北京市石景山區(qū)某宿舍樓改造項(xiàng)目，原業(yè)主是一家地方國(guó)有企業(yè)，原宿舍樓因年久失修，已屬于危舊建筑，周邊的市政配套也需要一并改造。原業(yè)主一方面仍需要幾棟宿舍樓安置職工，另一方面又無(wú)力獨(dú)自負(fù)擔(dān)拆除重建的資金。
于是，政府主管部門(mén)與原業(yè)主協(xié)商引入了社會(huì)資本，由政府補(bǔ)助一部分資金(主要對(duì)應(yīng)市政配套改造)，原業(yè)主出資一部分，社會(huì)資本投資一部分，對(duì)舊宿舍樓拆除重建，一并完善市政配套設(shè)施。
而社會(huì)資本出資的部分，通過(guò)一定年限內(nèi)的項(xiàng)目物業(yè)服務(wù)、公共空間運(yùn)營(yíng)等收益收回投資。
這種共擔(dān)共建的模式，在未來(lái)很多的局部改造項(xiàng)目中將會(huì)廣泛應(yīng)用。
三是不拆除但功能變更類。
這類項(xiàng)目主要針對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)已經(jīng)不再承擔(dān)原有使用功能，但是具有保留價(jià)值或不適宜大拆大建的建筑空間，比如位于城市核心區(qū)中的老舊廠房等。其典型代表為北京798藝術(shù)區(qū)、上海新天地等。
針對(duì)此類項(xiàng)目，一些核心城市都出臺(tái)過(guò)鼓勵(lì)政策，促進(jìn)這類建筑空間的功能轉(zhuǎn)變，例如北京市出臺(tái)的《關(guān)于保護(hù)利用老舊廠房拓展文化空間的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“不改變?cè)型恋匦再|(zhì)、不變更原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系、不涉及重新開(kāi)發(fā)建設(shè)的改造項(xiàng)目”等。
可總結(jié)為土地性質(zhì)不變，建筑主體形態(tài)不變，產(chǎn)權(quán)單位不變，但是實(shí)際使用功能允許發(fā)生變化。
為了解決原業(yè)主投資能力不足，對(duì)新功能產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，此類項(xiàng)目通常也會(huì)基于新的城市規(guī)劃，由地方政府與原業(yè)主共同引入專業(yè)的投資主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
四是不拆除僅做設(shè)施維護(hù)和配套完善類。
這類項(xiàng)目指的是原有建筑雖然面臨設(shè)施老化和市政配套不完善等問(wèn)題，但還未到拆除的程度，需要繼續(xù)發(fā)揮原有的建筑功能，對(duì)建筑本體進(jìn)行修繕，完善周圍的市政配套。
此類項(xiàng)目多見(jiàn)于老舊小區(qū)改造的城市更新工作。如北京勁松老舊小區(qū)改造，由政府方引入社會(huì)資本對(duì)勁松一區(qū)、勁松二區(qū)的公共區(qū)域環(huán)境整治和路燈架空線入地工程進(jìn)行施工；對(duì)小區(qū)內(nèi)的閑置自行車棚進(jìn)行投資、改造并負(fù)責(zé)后期運(yùn)營(yíng)管理；對(duì)小區(qū)出入口門(mén)禁系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行投資、改造。
城市更新項(xiàng)目的類別十分多樣化，企業(yè)參與的方式也多種多樣，這意味著決定項(xiàng)目運(yùn)作模式的因素也有很多，包括：
原有建筑的功能特點(diǎn)；原有業(yè)主的類型和意愿；新的規(guī)劃功能導(dǎo)向；區(qū)域新的產(chǎn)業(yè)定位；發(fā)起程序和實(shí)施主體；是否引入社會(huì)資本；地方政府給予的支持政策類型等。
綜上而言，我們認(rèn)為城市更新是一個(gè)廣義的概念，城市更新項(xiàng)目也應(yīng)該從更加多樣化的視角進(jìn)行投資研究。
二、大型城市更新項(xiàng)目引入社會(huì)資本所面對(duì)的困難
城市更新已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，全國(guó)各地已經(jīng)有了比較多的成功經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本也開(kāi)始更加廣泛的參與到各類城市更新項(xiàng)目之中。但在實(shí)踐中，很多大型的城市更新項(xiàng)目，在引入社會(huì)資本后，政企雙方仍然面臨較大的實(shí)施困難。
以我國(guó)中部某城市更新片區(qū)為例，該項(xiàng)目規(guī)劃面積約兩平方公里，區(qū)域內(nèi)有大量的上世紀(jì)七八十年代的宿舍樓和老舊小區(qū)，還有一些亟待改造升級(jí)的各類小型產(chǎn)業(yè)企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套嚴(yán)重滯后。
為此，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了一攬子的支持政策，并將片區(qū)內(nèi)改造產(chǎn)生的土地凈收益全部用于本片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完善，授權(quán)當(dāng)?shù)貙ｉT(mén)組建的國(guó)資平臺(tái)作為片區(qū)城市更新的實(shí)施主體，統(tǒng)籌一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)改造和各類政府支持資金的使用，以及負(fù)責(zé)各種資產(chǎn)資源的整合管理，并引入有實(shí)力的社會(huì)資本參與。
在相關(guān)政策支持和政府授權(quán)下，國(guó)資平臺(tái)對(duì)片區(qū)內(nèi)各類業(yè)主的改造意向進(jìn)行了初步調(diào)研，對(duì)總體改造成本和開(kāi)發(fā)收益進(jìn)行匡算，總體上需要投資近200億元，大致可實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡。
在此基礎(chǔ)上，國(guó)資平臺(tái)準(zhǔn)備遴選了一家有意向參與此城市更新項(xiàng)目的大型的投資企業(yè)，與自己共同承擔(dān)項(xiàng)目的一攬子開(kāi)發(fā)改造工作，以市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)路徑獲得回報(bào)。
但是在真正準(zhǔn)備簽署投資合作協(xié)議，進(jìn)入實(shí)施階段時(shí)，國(guó)資平臺(tái)與投資企業(yè)發(fā)現(xiàn)在一些具體的合作問(wèn)題上雙方難以約定清楚。
1. 合作周期應(yīng)該定多長(zhǎng)？這個(gè)項(xiàng)目中多類型的城市更新子項(xiàng)目，都具備實(shí)施條件嗎？出現(xiàn)卡點(diǎn)怎么辦？
2. 投資成本前期能夠確定嗎？各類企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠確定嗎？
3. 一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，所有招拍掛的土地都要投資合作方自己參與開(kāi)發(fā)嗎？
4. 各種類型的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，投資合作方都要統(tǒng)一負(fù)責(zé)嗎，具備專業(yè)能力嗎？
5. 有不少產(chǎn)權(quán)單位自身也要求參與改造開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，他們同意與國(guó)資平臺(tái)引入的這家投資合作方共同開(kāi)發(fā)嗎？
諸如此類，這些問(wèn)題在較大規(guī)模的城市更新項(xiàng)目中是普遍存在，它們體現(xiàn)出了復(fù)雜城市更新項(xiàng)目的核心特點(diǎn)，即“實(shí)施過(guò)程的開(kāi)放條件很多”。這種“開(kāi)放”體現(xiàn)在幾個(gè)方面：
一是內(nèi)容類型開(kāi)放。片區(qū)級(jí)的城市更新項(xiàng)目中，通常包含了多種多樣的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，建筑物的改造形式和運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容十分多樣化，拆除和重建的程度需要與業(yè)主之間做較多的溝通，運(yùn)營(yíng)內(nèi)容涵蓋了社區(qū)空間、商業(yè)經(jīng)營(yíng)、物業(yè)管理等，產(chǎn)業(yè)類型也較為多樣，不是單一企業(yè)能夠全部完成的。
二是業(yè)主訴求開(kāi)放。片區(qū)級(jí)的城市更新項(xiàng)目涉及多種類型的業(yè)主，有居民也有企事業(yè)單位，所涉及的土地和物業(yè)類型也不同，有的業(yè)主有意愿自行改造，有的業(yè)主希望引入合作伙伴，有的業(yè)主則希望能夠被拆遷補(bǔ)償，訴求多有不同，標(biāo)準(zhǔn)也并非一成不變，許多工作需要協(xié)商進(jìn)行。
三是推進(jìn)過(guò)程開(kāi)放。由于前兩點(diǎn)的存在，片區(qū)級(jí)城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程存在諸多的不可控因素，涉及利益主體多元，政策路徑多樣，很多工作需要一事一議，規(guī)劃落實(shí)和投資更新計(jì)劃需要充分的彈性，沒(méi)有哪一方主體能夠確保百分之百的全面實(shí)施。
正是基于以上“開(kāi)放”的特點(diǎn)，導(dǎo)致在大型的城市更新項(xiàng)目上，地方政府及國(guó)資平臺(tái)與社會(huì)資本之間的合作較為復(fù)雜，很多內(nèi)容難以在前期一次性約定清楚。
三、通過(guò)“降維”來(lái)解決投資合作難題
通過(guò)分析大型城市更新項(xiàng)目的特點(diǎn)和難點(diǎn)，我們可以重新理解被地方政府授予統(tǒng)籌職能的國(guó)資平臺(tái)，究竟要如何進(jìn)行“統(tǒng)籌”，如何“兼顧”不同類型子項(xiàng)目特點(diǎn)和合作方的訴求。
對(duì)于需要統(tǒng)籌兼顧的事項(xiàng)，梳理出具體抓手：
一是統(tǒng)籌政府給予的政策和資金，在不同類型的子項(xiàng)目和產(chǎn)權(quán)主體之間構(gòu)建不同的資金投入關(guān)系。
地方政府給予國(guó)資平臺(tái)一攬子政策和資金支持，總體上用于片區(qū)內(nèi)各類城市更新子項(xiàng)目的建設(shè)投入或者補(bǔ)助，而實(shí)際使用過(guò)程中，則需要根據(jù)各類子項(xiàng)目的特點(diǎn)和產(chǎn)權(quán)主體的訴求，構(gòu)建不同的資金投入關(guān)系。如對(duì)于老舊小區(qū)改造，提供資金補(bǔ)助；對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提供市政配套投資補(bǔ)助或者參與新產(chǎn)業(yè)投資；對(duì)于拆除重建的公共建筑，提供直投資金；對(duì)于搬遷主體，提供征拆補(bǔ)償；對(duì)于開(kāi)發(fā)用地，作為參與方參與投資等。
國(guó)資平臺(tái)作為實(shí)施主體，集合了區(qū)域內(nèi)的各類政策、資金和資源，統(tǒng)籌運(yùn)用資金的前提，則是要解構(gòu)各種子項(xiàng)目的資金需求特點(diǎn)，理清資金投入和回收路徑。
二是統(tǒng)籌項(xiàng)目整體的投入產(chǎn)出平衡，劃出不同子項(xiàng)目的邊界，為不同類型的合作方創(chuàng)造參與條件。
對(duì)于作為實(shí)施主體的國(guó)資平臺(tái)而言，整個(gè)城市更新片區(qū)可以看作一個(gè)統(tǒng)一的大項(xiàng)目，自然也要面對(duì)諸多不同子項(xiàng)目實(shí)施的開(kāi)放性和不確定性，這是它作為統(tǒng)籌主體的意義所在。
對(duì)于由國(guó)資平臺(tái)引入?yún)⑴c開(kāi)發(fā)工作的各類專業(yè)投資企業(yè)而言，他們則更需要邊界清楚、投入產(chǎn)出路徑清晰、適合自身專業(yè)特點(diǎn)的投資項(xiàng)目，面對(duì)重大不確定性和龐雜的投資內(nèi)容，絕大多數(shù)投資企業(yè)都會(huì)望而卻步。顯然，他們的身份與國(guó)資平臺(tái)不同，更加適合在子項(xiàng)目層面參與投資合作。
因此，要統(tǒng)籌好外部合作資源，作為實(shí)施主體的國(guó)資平臺(tái)也需要將整體項(xiàng)目進(jìn)行拆解，按照項(xiàng)目特點(diǎn)和市場(chǎng)化合作主體的投資訴求，有主有次、分門(mén)別類地引入合作伙伴。
從上述分析就不難理解政企在“具體的合作問(wèn)題上雙方難以約定清楚”的合作困境了，對(duì)于較大空間范圍、多種投資內(nèi)容的大型、復(fù)雜、綜合性城市更新項(xiàng)目，要實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌”，先要做好項(xiàng)目拆解，我們可以將這個(gè)過(guò)程稱為“降維”過(guò)程，即將復(fù)雜項(xiàng)目的合作在子項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)單化”。
通過(guò)項(xiàng)目分解“降維”后，國(guó)資平臺(tái)作為實(shí)施主體的雙重身份就變得更加清晰了，在整個(gè)城市更新項(xiàng)目統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)層面，國(guó)資平臺(tái)是代表政府的資源整合主體，在各類子項(xiàng)目層面，是與外部合作企業(yè)和業(yè)主共同參與投資的市場(chǎng)化投資主體。而每一個(gè)參與其中的合作伙伴，都可以聚焦于自身能力所及、更為擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域，不必為其他板塊的推進(jìn)工作而困擾。整體合作架構(gòu)也轉(zhuǎn)化為“1+1+1+N”即“地方政府+國(guó)資平臺(tái)+主投資合作伙伴+多個(gè)專業(yè)社會(huì)資本”的合作體系。
城市更新是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢(shì)所趨，這項(xiàng)工作類別多樣，十分復(fù)雜，幾乎每個(gè)大型城市，都有一些成規(guī)模、較為復(fù)雜的大型片區(qū)級(jí)城市更新項(xiàng)目，這些復(fù)雜項(xiàng)目的推動(dòng)落地，需要用系統(tǒng)工程的思維，通過(guò)“降維”來(lái)真正實(shí)現(xiàn)整合，讓實(shí)施更加富有彈性，讓各類專業(yè)化企業(yè)更加容易進(jìn)入，讓政企合作更加簡(jiǎn)單，讓實(shí)施落地更為可行。
(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理、副總經(jīng)理)
（文章來(lái)源：中國(guó)發(fā)展網(wǎng)）
標(biāo)簽： 中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議 城市更新
