為了規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用，保護(hù)農(nóng)村村民合法權(quán)益，助力鄉(xiāng)村振興，11月28日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)》(后簡稱“《征求意見稿》”)，向社會(huì)公開征求意見，為期1個(gè)月。
《征求意見稿》對宅基地相關(guān)概念、管理分工，布局和用地標(biāo)準(zhǔn)，申請和審批，使用，出租、轉(zhuǎn)讓、退出和收回，監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。
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該文件提出，宅基地不得買賣。宅基地及其房屋出租的，租賃合同期限不得超過二十年。宅基地使用權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與范圍是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，但禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件。
南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)民的基本權(quán)利和生活保障，必須通過加強(qiáng)管理、完善政策和制定法規(guī)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。日前相關(guān)部門公布的《征求意見稿》，是對當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用管理中存在問題和社會(huì)關(guān)切的及時(shí)回應(yīng)。
嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地
《征求意見稿》對宅基地的概念和組成部分進(jìn)行梳理，明確宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住宅、附屬用房和生活庭院等用地，屬于農(nóng)民集體所有，依法依規(guī)無償分配給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、以戶為單位占有使用。
中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明認(rèn)為，《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》正式施行后，宅基地管理將有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以為地方提供參考，尚未制定相應(yīng)規(guī)章的省市可根據(jù)這一文件，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定完善宅基地管理制度。
《征求意見稿》內(nèi)容覆蓋農(nóng)村宅基地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，在陳明看來，其中申請和審批進(jìn)一步規(guī)范了流程，而宅基地的規(guī)劃布局，使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換等內(nèi)容則較為關(guān)鍵。
宅基地的布局和用地標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)乎宅基地后續(xù)使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，各省市根據(jù)不同地域類型、耕地資源、人口密度、農(nóng)村生產(chǎn)生活習(xí)慣等因素，分類制定本行政區(qū)域宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)。村民新建住宅盡量使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地。
農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對于人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以探索多種方式，按照該省市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。
在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，《征求意見稿》指出，宅基地及其房屋出租的，租賃合同期限不超過二十年，禁止借出租名義買賣宅基地。經(jīng)宅基地所有權(quán)人同意，宅基地使用權(quán)可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)互換，也可以轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)與符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
在宅基地退出方面，《征求意見稿》提出，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地，但禁止以退出宅基地作為村民進(jìn)城落戶的條件。此外，該文件強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，對城鎮(zhèn)居民非法占用宅基地建造的住宅或購買農(nóng)戶住宅依法不予辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。
高強(qiáng)認(rèn)為，現(xiàn)階段，落實(shí)《土地管理法》的要求，合理安排農(nóng)民住房建設(shè)用地規(guī)模和布局，守住不準(zhǔn)城里人下鄉(xiāng)購買宅基地底線，堅(jiān)持“穩(wěn)定總量、控制增量、盤活存量”，既保障農(nóng)民住宅建設(shè)用地的合理需求，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。
拓寬閑置宅基地盤活利用渠道
此前，我國法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章等文件中已有涉宅基地管理的內(nèi)容。如《民法典》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》均有相關(guān)規(guī)定，也有《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》等針對性文件發(fā)布。浙江省臨海市、河北省定州市、北京市門頭溝區(qū)等地也有相應(yīng)管理文件或暫行管理文件發(fā)布。
那為什么還需要制定《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》？陳明認(rèn)為，《民法典》、《土地管理法》等法律法規(guī)明確了宅基地管理的關(guān)鍵問題和基本規(guī)定，但在規(guī)劃、審批、互換、轉(zhuǎn)讓等具體管理方面尚無全國層面的規(guī)范規(guī)則。而地方制定的政府規(guī)章雖然更加具體詳細(xì)，但僅針對當(dāng)?shù)貙?shí)際。加強(qiáng)宅基地管理的需求呼喚全國層面的部門規(guī)章。
陳明表示，《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》正式施行之后，一些尚未制定相關(guān)文件的地區(qū)可依據(jù)這一部門規(guī)章要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定規(guī)章，但一些已有更大幅度改革的地區(qū)或繼續(xù)執(zhí)行已有管理標(biāo)準(zhǔn)。
《征求意見稿》亦明確，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)同意，國家宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)對宅基地管理另有規(guī)定的，在改革試點(diǎn)期限內(nèi)從其規(guī)定。
陳明指出，隨著人口向城市集中，農(nóng)村閑置宅基地和低效利用宅基地將增加，要提高其利用率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍是趨勢。但由于宅基地關(guān)乎農(nóng)民基本的居住保障，宅基地制度改革從地方試點(diǎn)到擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，再到全國層面推廣，可能還會(huì)經(jīng)歷比較長的階段。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，宅基地制度改革如何走？高強(qiáng)認(rèn)為，要根據(jù)宅基地承載和發(fā)揮的功能，不斷優(yōu)化宅基地管理制度。同時(shí)，要堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”改革方向，在充分保障“一戶一宅”、“戶有所居”的基礎(chǔ)上，因地制宜拓寬閑置宅基地盤活利用渠道，探索宅基地自愿有償退出方式。
高強(qiáng)表示，對于“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)宅基地，以及違法違規(guī)占用宅基地等現(xiàn)象，對照不同歷史時(shí)期法律法規(guī)靈活處理。要充分尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合不同群體和閑置宅基地類型，探索多樣化的盤活利用方式，避免操作方式單一化和政策手段簡單化傾向。
（文章來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）
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